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关于完善“两个路网”建设资金问题的政策研究

来源:本站原创    点击数:    更新时间:2014-12-14

关于完善“两个路网”建设资金问题的政策研究

一、本项目的研究背景及动因

公路作为交通基础设施的重要组成部分,对国民经济增长具有重要的促进和制约作用,是国民经济发展的基础和命脉。改革开放以来,特别是 1998 年积极的财政政策实施以来,中国公路建设进入了快速发展时期,取得了显著的成就。到 2013 年底,我国公路总里程达435.62 万公里,其中高速公路 10.44 万公里(国家高速公路 7.08 万公里);2013年底,河南省高速公路总里程达到5859公里,连续八年在全国位居第一。

公路建设事业的快速发展要求有更多的资金投入。在国家财力有限的情况下,公路建设特别是普通公路建设资金短缺问题一直是困扰我国各级政府和交通运输主管部门的重大难题,同时也是亟待解决的重要实务问题。2009 1 1 日起成品油价格和税费改革以及逐步有序取消政府还贷二级公路收费政策的实施,使得原有的普通公路投融资政策和投融资运行机制受到严重冲击,这在一定程度上加剧了我国公路建设资金的供需矛盾,资金缺口进一步加大。2011 4 24 日《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》(国办发201122 号)的发布,使得这一问题变得更加突出。国办发〔201122 将普通公路界定为不收费公路,这就意味着普通公路投融资管理需要在财政性资金投入与使用的框架下进行。而从目前我国各级财政的实际状况来看,虽然财政实力在不断增长,但所需支出增长的压力更大。由于目前我国各级财政纳入一般预算支出以及中央财政通过转移支付方式专项用于公路建设的资金(包括车购税专项资金和成品油税费改革专项资金)相对有限,要加大其对普通公路网建设的投入,使得财政资金成为普通公路建设资金的主要来源,则意味着需要通过制度完善和政策创新来鼓励、支持和引导民间资本加大对高速公路网建设的投资力度,并进一步采取有效措施拓宽“两个路网”建设的融资渠道,丰富融资方,这将进一步涉及“两个路网”建设的投融资体制改革与创新研究,从而体现出本课题研究的意义及必要性。

本课题在此背景下,结合河南省“两个路网”建设与发展的实际,通过必要的研究和论证,提出进一步完善与创新“两个路网”投融资体制的主要观点和基本思路,从而为河南省交通运输主管部门出台进一步深化“两个路网”投融资体制改革的政策与规章提供理论与政策参考依据。

二、主要研究成果

本项目属于河南省交通软科技项目。通过本课题的研究,主要为河南省交通运输主管部门进一步加强和完善“两个路网”建设资金筹集与管理,进一步深化“两个路网”投融资体制改革提供理论和政策指导依据。

本项目主要形成了以下两个研究成果:

1、《关于完善“两个路网”建设资金问题的政策研究》课题技术研究报告

2、《河南省交通运输厅关于加强“两个路网”建设资金管理的指导意见》(建议稿)

三、主要研究结论

本项目研究取得的研究结论,主要表现为对进一步加强河南省“两个路网”建设资金筹集与使用管理的思路与对策。

按照国家“两个路网”建设的统一规划要求,课题组认为,河南省“两个路网”建设资金筹集的总体思路为:“普通公路建设以政府投入为主,高速公路建设以市场化融资为主”。具体表现为:中央车辆购置税交通专项资金、成品油税费改革专项资金和各级财政一般预算支出资金应主要投入普通公路建设,高速公路建设应当主要利用高速公路融资主体筹措的资金、银行贷款和民间资本。

1、加大车辆购置税交通专项资金对普通公路建设的补助力度

按照现行管理体制,实行中央财政转移支付的车辆购置税交通专项资金实行了两种管理方式:针对车辆购置税交通专项资金对重点交通项目的补助,从2011年开始实行项目管理的方式;针对车辆购置税交通专项资金对一般公路项目的补助,从2009年开始实行切块管理的方式。河南省的普通国省干线公路,属于公路重点项目;按照项目管理的方式,很难将用于高速公路建设的车辆购置税专项补助资金,变更投入普通国省干线公路建设项目。对此课题组提出以下政策建议:

1)调整补助政策

财政部、交通运输部有必要根据建设两个路网的政策导向,调整车辆购置税对公路重点项目的补助政策。伴随着国家高速公路网的逐步建成,车辆购置税交通专项资金对重点公路项目的补助,由目前侧重于高速公路建设项目,转向侧重于普通国省干线公路项目。这样,在目前重点公路项目补助方式不变的基础上,有利于增加对河南省普通公路的补助力度。

2)调整补助方式

财政部、交通运输部有必要根据建设两个路网的政策导向,调整车辆购置税对公路重点项目的补助方式,由目前的项目管理方式,调整为切块管理方式。切块转移支付的车辆购置税交通专项资金如何落实到具体重点公路建设项目,由省级交通运输主管部门会同省级财政主管部门具体落实。

公路建设与管理以及为公路建设筹措所需资金,是省级交通运输主管部门具体承担的工作职责。可以认为,省级交通运输主管部门比交通运输部更了解本地区公路基础设施建设的迫切需求,以及如何安排有限资金投入哪些特定公路项目才有利于提高有限资金使用的经济效益和社会效益。故由省级交通运输主管部门按照项目管理的要求安排落实有限交通专项资金,更有利于促进本地区公路建设事业的可持续发展。

2、加大成品油税费改革专项资金对普通公路的转移支付力度

课题组认为,成品油税费改革后中央转移支付资金对各省普通公路投入的加大,需要国家制定相应的配套政策才能实现。课题组建议国家制定相关政策,明确规定各省级人民政府应每年从转移支付的成品油税费改革新增财政收入中提取规定比例专项用于本省普通公路建设与养护。课题组主张,中央财政转移支付的成品油税费改革专项资金中用于普通公路建设与养护的比例不得低于40%

3、加大除交通专项税以外的一般性财政资金对普通公路的支持力度

课题组认为,为切实保证河南省普通公路建设事业的快速、健康发展,充分发挥公共财政对公路交通基础设施的支持作用,除中央政府应每年安排一定规模的财政一般预算资金用于河南省普通公路建设外,河南省地方各级政府(省、市、县)也应进一步加大财政一般预算资金对本行政区域内普通公路建设的投入。具体表现为:国道建设应以中央财政一般预算资金为主;省道建设以省级财政一般预算资金为主,并在此基础上,由市级地方政府对本行政区域内的普通公路建设予以财政性资金配套;农村公路建设应以县级财政一般预算资金为主。课题组认为,为了保证河南省地方各级财政资金能够真正被分配到普通公路建设上来,河南省普通公路建设资金筹集可以效仿农村公路的做法,研究制定《河南省普通公路条例》或《河南省普通公路管理办法》等地方法规和规章,以法规和规章的形式明确河南省各级政府必须安排一定比例的财政一般预算资金用于本级普通公路的建设和养护,并根据财力确保这部分资金的逐年增长。

4、鼓励利用地方政府债券资金投入普通公路建设

课题组认为,虽然目前河南省尚未被纳入自行发债的范畴,但却可以申请通过财政部代理发行河南省政府债券。因此,发行地方政府专项债券是河南省普通公路建设资金筹集的一种有效方式。

然而,从2009-2013年河南省地方政府债券发行和资金安排来看,河南省政府债券用于公路建设的情况并不理想。2012年财政部代理发行的111亿元河南省政府债券中,用于全省公路建设的仅有1.23亿元,所占比例仅为1.1%。课题组建议,为体现政府公共财政对普通公路建设的投入与支持,河南省应进一步加大地方政府债券资金对普通公路建设的投入力度。

5、修订《收费公路管理条例》,延长收费年限,利用民间资本的力量筹集普通公路发展资金

从目前我国高速公路经营实践来看,不同地区(东、中、西部地区)高速公路财务效益有所不同,甚至同一地区、同一省份内不同高速公路项目的财务效益也差别较大。一些财务效益较好的高速公路建设项目,其预期收回投资并有合理回报所需的经营年限,也许有可能远远低于《收费公路管理条例》规定的最长25年的经营年限(国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路的最长收费期限为30年)。河南省属于国家确定的中部地区省份,其高速公路收费期限最长不得超过30年。课题组认为,对于部分财务效益较好的高速公路项目,河南省交通运输厅就可以考虑在授予民间资本30年特许经营年限的同时,要求民间资本为普通公路建设提供一定金额的建设资金,或承担在特许经营期限内投资建设与养护管理普通公路的职责。

例如,若某条高速公路建设项目的总投资为35亿元人民币;但由于交通量比较理想,预计在国家法律规定的30年收费期限内,按照特许经营协议约定的15%投资回报率测算,其可收回的投资现值为50亿元人民币,政府可在特许经营协议中约定民间投资者除了取得高速公路建设与经营权利以外,还有义务为地方政府建设其它不收费公路并负责养护与管理30年。民间投资者为建设和养护管理这些不收费公路预计付出的经济代价应当相当于15亿元人民币。

这相当于实施的是民间资本对各级政府建设公路基础设施的逆向补助政策。实施这样政策的可发挥以下的作用:(1)可以利用民间资本建设与养护本应由财政性资金建设与养护的普通公路网,为普通公路网的建设与发展做出新的贡献;(2)有效控制少数财务效益理想的项目出现所谓“暴利”的倾向,以利于获得更多的媒体与社会公众的理解和支持。

以上是在不改变现行《收费公路管理条例》规定的最长收费年限的基础上提出的利用民间资本来筹集普通公路建设资金的措施。当然,这一措施需要建立在高速公路财务效益较好的前提条件下。

课题组认为,在高速公路财务效益相对较差的情况下,如果通过修订《收费公路管理条例》适当延长了收费公路的最长收费年限,那么利用民间资本筹措普通公路建设资金的效果应当是非常显著的。美国印第安纳收费公路和芝加哥高架公路收费权转让融资是这方面的成功案例。

【案例5-1】美国印第安纳收费公路全长253公里(157英里),是连接芝加哥市与东海岸的干线通道。该公路于1956年建成通车开始收费,属于政府收费性质的收费公路。

由澳大利亚、西班牙等国际财团投资设立的项目公司:美国印第安纳收费公路特许权公司ITR Concession Company LLCITRCC)于2006412日与印第安纳州政府财政局(Indiana Finance AuthorityIFA)签订了特许经营与租赁协议。2006629日,ITRCC付款38.24亿美元给IFA,取得了印第安纳收费公路75年的经营权。该公路特许经营期限截止2081年。

38.24亿美元中,确认为无形资产(收费公路特许经营权)的金额为30.27亿美元。

【案例5-2芝加哥高架公路(Chicago Skyway)全长12.5公里(7.8英里),双向六车道,是连接芝加哥商业区和周边社区的重要通道。该项目于1959年建成投入运营开始收费,属于政府收费性质的收费公路。

20041028日,澳大利亚麦考里基础设施集团(MIG)和西班牙辛特拉集团(Cintra)与芝加哥市政府签署特许权与租赁协议。根据该协议,MIG45%)和Cintra55%)投资设立的项目公司:美国高架公路特许权有限责任公司(Skyway Concession Company, LLCSCC)于20051月以18.3亿美元的价格取得芝加哥高架公路99年的经营权,使得该路成为美国第一条实行私有化的收费公路。该公路特许经营期限截止2104年。

18.3亿美元中,确认为无形资产(收费公路特许经营权)的金额为15.13亿美元。

以上案例表明,通过转让较长收费年限的收费权,政府筹措了可观的巨额资金用于普通公路建设与养护,但这又受到我国《收费公路管理条例》中对政府还贷公路最长收费年限的制约。为此,课题组建议对现行《收费公路管理条例》中有关最长收费年限的规定进行修订,以达到利用民间资本的力量为河南省普通公路发展提供资金的目的。

6、建议高速公路采用BOT方式融资

课题组认为,BOT方式融资在高速公路融资中发挥了重要的作用。按照党中央和国务院的原则要求,地方交通运输主管部门正在逐步加大利用BOT方式吸引民间资本建设高速公路的力度。BOT融资模式在我国公路建设实践中还存在一些问题,如相关法律法规不健全、政府行为失信、决策者观念有待改变等,这些问题的存在影响了BOT模式在我国高速公路建设融资中的应用。课题组认为,我国应进一步完善BOT融资的相关法律法规和政策,从国家制度上保证BOT融资模式的规范、有序实施。同时,各省交通运输厅可以进一步加大政策优惠力度,最大限度地吸引民间资本通过BOT方式进入公路基础设施建设领域,从而实现民间资本和交通运输主管部门各取所需,互惠互利。

7、采用售后回租方式筹集高速公路建设资金

课题组认为,采用售后回租方式进行高速公路建设融资,对于承租人而言,可以在不丧失对高速公路项目的实际控制权的情况下,盘活存量资产并及时筹集到大量资金;对于出租人而言,则可以获得资金利差收入。因此,在当前不断增长的公路建设需求与资金短缺的矛盾日益突出的情况下,高速公路建设项目采取售后回租的融资租赁方式不失为一种行之有效的做法。这种筹资模式既不改变管理和经营权,又能及时筹集到大额建设资金,建议各省高速公路建设积极尝试采用这一方式进行融资。

8、采用项目捆绑方式进行高速公路建设融资

采用项目捆绑方式融资,可以将车流量大、财务效益好的高速公路与车流量小、财务效益差的公路组合进行筹资,以效益好的高速公路吸引投资,同时带动效益差的高速公路的发展。除此之外,还可以将车流量较小、财务效益差的公路与已经建好的高速公路项目运营进行捆绑筹资,最大限度地缩小资金缺口。