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“十三五”交通运输发展融资政策研究

来源:本站原创    点击数:    更新时间:2015-12-16

按照中共十八届三中全会的精神以及国务院有关进一步深化公共基础设施投融资改革的基本要求以及交通运输事业发展的总体目标,“十三五”期间黑龙江省交通运输事业还需要在“十二五”取得重大成效的基础上有新的发展。有必要通过进一步深化黑龙江省交通运输行业投融资体制改革,进一步完善交通运输投融资政策,为黑龙江省实现“十三五”交通运输事业新的发展目标提供有效的资金保障。

一、本项目研究的背景和主要内容

(一)本项目的研究背景

按照中共十八届三中全会的统一部署并伴随着《中华人民共和国预算法》的修订出台,2014年下半年以来国务院、国家发展和改革委、财政部、交通运输部等政府部门推出了一系列涉及交通运输投融资改革新的政策导向,对黑龙江省交通运输主管部门制定“十三五”期间交通融资政策并进一步推进交通基础设施投融资体制改革产生了重要的影响。

“十二五”以来,黑龙江省的交通基础设施建设事业、特别是高速公路建设事业进入了快速发展的新时期。截至2014年底,全省公路总里程达到16.25万公里,其中高速公路通车里程达4083.5公里。2014年年底黑龙江省已建成的高速公路中,收费高速公路4064.9公里;除了黑龙江交通发展股份有限公司和哈大集团管理的机场高速公路属于特许经营公路以外,其他高速公路均属于政府收费公路。

预计2015年黑龙江省将投资150亿元,建设高速公路450公里;改造国省道1920公里;建设农村公路3000公里。黑龙江省的交通基础设施正在从经济社会发展的瓶颈制约变成竞争的新优势。

“十三五”期间,黑龙江省的交通运输基础设施建设事业还需要有新的发展。有必要深入研究中央和黑龙江省人民政府新的政策导向有可能对黑龙江省交通基础设施投融资体制和运行机制所产生的重要影响,并抓住这一有利时机,进一步深化黑龙江省交通基础设施投融资体制改革,努力塑造适应新时期黑龙江省交通基础设施建设事业发展的新型交通运输基础设施投融资管理体制,继续为黑龙江省交通运输行业实现“十三五”发展目标提供坚实的资金保障。

目前黑龙江省交通基础设施融资的基本格局是:

一家高速公路融资平台公司以建设与管理政府还贷高速公路为基本模式,和省高速公路建设局、高速公路管理局等单位一起承担着黑龙江省高速公路投融资、建设与养护管理的重要职责。

黑龙江省普通公路(包括普通干线公路和农村公路)建设与养护所需资金形成以财政资金(包括纳入一般预算支出的资金和财政专项资金)投入为主的基本格局。

现行体制下,投入交通基础设施建设与养护领域的财政资金,主要是实行中央财政转移支付的车购税交通专项资金、成品油税费改革交通专项资金和港口建设费资金。除此以外,还有少量的省市级财政纳入一般预算支出的资金。

黑龙江省交通运输行业在利用社会资本和特许经营机制投资建设与管理交通基础设施方面有待迈出新的步伐。

(二)本项目的主要研究范围和内容

交通基础设施包括公路基础设施、道路客货运输站场基础设施、港口、内河航道基础设施和其他基础设施;本项目研究所涉及的交通投融资,包括交通基础设施投融资以及支持保障系统投融资。

考虑黑龙江省的地理情况,本项目研究以公路基础设施投融资为主,兼顾道路客货运输站场投融资,不考虑港口、内河航道基础设施和支持保障系统投融资。

在制定黑龙江省交通运输事业发展“十三五”规划时,可将本项目研究中提出的深化公路基础设施和道路客货运输站场基础设施投融资体制改革的基本思路和政策建议,作为制定港口、内河航道基础设施和支持保障系统投融资政策的参考依据。

本项目研究要突出解决的主要难点问题是:

1、如何按照国务院、国家发展和改革委、财政部和交通运输部有关财政预算体制改革和基础设施投融资的最新政策导向,结合黑龙江省“十三五”期间交通基础设施建设与发展的实际情况,为构建新型交通投融资体制提供基本思路和政策建议?

2、如何按照交通运输部的政策导向,采用PPP模式吸引民间资本投资建设与管理黑龙江省的普通公路以及其他公益性交通基础设施?

以上表述,构成了本项目研究的主要内容。

二、最新政策导向对本项目研究的影响

(一)修订《中华人民共和国预算法》的政策影响

1、禁止地方政府借款

修订后的《预算法》规定,地方政府不得直接或者通过企事业单位借款,只能通过发行地方政府一般债券和专项债券筹措用于公益性基础设施建设的债务资金。这样,黑龙江省人民政府将无法继续通过公路融资平台公司:黑龙江省高速公路集团公司筹措用于政府还贷高速公路建设所需的债务资金。

2、减少并逐步取消财政专项资金转移支付项目

目前黑龙江省用于公路建设与养护的财政资金,主要是实行中央财政转移支付的财政专项资金,包括车辆购置税交通专项资金和成品油税费改革交通专项资金。纳入一般预算支出用于公路建设与养护的财政资金寥寥无几。按照《预算法》的原则规定和财政预算体制改革的政策导向,国家将逐步取消财政专项转移支付制度,这意味着未来交通基础设施建设与维护所需的财政资金,将逐步全部纳入一般财政预算支出。

(二)倡导PPP模式的政策影响

1、利用社会资本投资建设与管理高速公路的政策导向

按照《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)等文件精神,财政部、交通运输部于2015420日印发了《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建[2015]111号),提出鼓励社会资本通过政府和社会资本合作(PPP)模式,参与收费公路投资、建设、运营和维护,与政府共同参与项目全周期管理,创新公路投融资模式。201554日,交通运输部进一步印发了《交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》(交财审发[2015]67号),对利用PPP模式和社会资本建设与管理高速公路等交通运输基础设施做出了工作部署

2、利用社会资本投资建设与管理普通公路和其他交通基础设施的政策导向

交通运输部部长杨传堂同志在20141023日举行的干部大会中,首次明确了利用PPP模式和社会资本参与普通公路建设的政策导向。随后,一批普通公路建设项目,进入了一些地方政府的PPP项目目录中。利用PPP模式吸引社会资本投资建设与管理普通公路,主要采取的是“政府付费”方式;利用“使用者付费”方式投资建设普通公路的设想也值得关注。

(三)修订《收费公路管理条例》的政策影响

1、收费公路分类名称的变更

按照《收费公路管理条例》(修订征求意见稿)(以下简称《条例修订稿》)中的表述,收费公路的类别将由“经营性公路”和“政府还贷公路”变更为“特许经营公路”和“政府收费公路”。这意味着将经营性公路全部纳入了特许经营的范畴;政府收费公路只能利用地方政府发行专项债券筹措的债务资金和财政资金投资建设。

2、政府收费公路建设与管理主体的变更

《条例修订稿》中将政府收费公路的投资建设与管理主体限定为“非营利性的事业法人组织”,这意味着具有地方政府融资平台公司性质的黑龙江省高速公路集团公司不能再承担建设与管理政府收费公路的职责。

3、“统借统还”管理模式的明确

《条例修订稿》规定,政府收费高速公路将采取“统借统还”的管理模式,这意味着其收费年限不再受“东部地区15年”、“中西部地区20年”的局限,而是取决于还清黑龙江省全部政府收费高速公路建设债务本息所需的年限。

4、高速公路将持续收费

《条例修订稿》规定,高速公路将采取持续收费的方式。特许经营高速公路的特许经营期限届满、政府收费高速公路的全部债务本息还清后,需要全部移交给政府交通运输部门实行养护收费。

三、本项目研究形成的主要研究思路

(一)进一步完善政府投资高速公路的基本思路

黑龙江省的高速公路,基本上是收费公路。高速公路建设利用债务资金的比例与国内其他省份相比并不高。2014年底,黑龙江省收费公路债务余额为831亿元,其中高速公路债务753.8亿元,占90.7%;其中政府收费高速公路债务747.7亿元,占高速公路债务99.2%

由于与相关省份相比,黑龙江省高速公路的通行费收入较少,2014年平均每公里高速公路的通行费收入只有105.78万元,在全国29个省市自治区中排列倒数第二;财务效益较差,体现高速公路投资回收能力的累计每亿元高速公路投资通行费收入只有375.78万元,全国排位倒数第三;故高速公路建设需要进一步加大财政资金的投入。

由于普通公路不实行车辆通行费制度,其建设与养护投入主要靠财政资金;按照建立高速公路与普通公路统筹发展机制的要求,高速公路建设投资似乎应当更多地利用债务资金和社会资本。对此,财政资金对高速公路的投入应当主要发挥的是引导作用,通过PPP模式和政府补助的方式争取吸引更多的社会资本投入高速公路基础设施领域。

(二)对黑龙江省高速公路集团公司进行改组的设想

黑龙江省高速公路集团公司(以下简称“龙江高速”)属于黑龙江省人民政府打造的公路融资平台公司。长期以来,除了公司控股的黑龙江交通发展股份有限公司管理的高速公路为经营性公路以外,龙江高速直接管理的高速公路以及通过其子公司:黑龙江东绥高速公路有限公司管理的高速公路,均为政府收费高速公路。

长期以来,除了公司控股的黑龙江交通发展股份有限公司管理的高速公路为经营性公路以外,龙江高速直接管理的高速公路以及通过其子公司:黑龙江东绥高速公路有限公司管理的高速公路,均为政府收费高速公路。

伴随着国家预算管理体制改革的推进以及对收费公路管理条例的修订,政府融资投资建设高速公路的模式将发生根本性的变化。按其政策导向,今后除了可由黑龙江省人民政府通过发行专项债券的方式筹措“政府收费公路”所需资金以外,黑龙江省人民政府、黑龙江省交通运输厅不得再以其他方式举借债务,举债和债务主体也将由黑龙江省交通运输厅变更为黑龙江省人民政府,并且“政府收费公路”的债务余额以及车辆通行费收入必须全部纳入政府性基金预算管理。由于《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确了“政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”的基本原则,这意味着龙江高速的债务融资平台功能将被淡化。以后龙江高速利用公司平台利用从银行借款、发行中期票据、非公开定向债务融资工具等筹措的债务资金,不能用于投资建设政府收费高速公路,只能作为公司债务用于投资建设特许经营公路。

对此,课题组认为有必要对龙江高速进行改组,并重塑黑龙江省高速公路公司融资新机制,以适应新形势变化的需要。

课题组建议,有必要将龙江高速目前承担运营管理职责的全部政府收费高速公路移交给黑龙江省高速公路管理局进行管理,并由黑龙江省高速公路管理局承担今后政府收费高速公路投资建设与运营管理的职责。

与此同时,将龙江高速重组为一般国有独资公司,主要按照PPP模式承担投资建设与管理黑龙江省特许经营高速公路的职责。改组后的龙江高速可按照《中华人民共和国公司法》的规范要求面向市场通过金融机构借款、发行企业债券、中期票据、短期融资券、非公开定向债务融资工具等方式筹措公路建设所需资金,按照党中央、国务院的政策导向迈出市场化发展的步伐;也可采取PPP模式与其他社会资本合作投资特许经营高速公路,迈出引导社会资本投资建设与管理黑龙江省高速公路项目的新步伐。

(三)进一步完善政府投资建设普通国省公路的基本思路

尽管2014年底黑龙江省仍存在608公里的一级收费公路、77.8公里的二级收费公路以及25.8公里的独立桥梁和隧道,但按照交通运输部对普通公路的定义,除了高速公路以外的普通公路均为不收费公路。这意味着今后普通国省公路和农村公路建设与养护所需资金,除了少部分可通过采用PPP模式吸引社会资本投入以外,将主要靠财政资金投入,包括实行中央财政专项转移支付的车辆购置税交通专项资金和成品油税费改革交通专项资金,以及纳入地方财政一般预算支出的财政资金。

由于《条例修订稿》中仍主张连续里程50公里以上的一级公路和1000米以上独立桥梁和隧道可以实行车辆通行费制度,故也许可将可收取车辆通行费的一级公路和独立桥梁和隧道纳入高速公路投融资的范畴。

如果可通过出台相关政策明确了高速公路建设所需资金主要靠银行借款(特许经营公路)、地方政府政府债券资金(政府收费公路)和PPP模式吸引的社会资本投入,则用于公路建设的财政资金就可主要投入到普通公路建设与养护领域。

由于国家已通过印发《车辆购置税补助地方资金管理暂行办法》明确了中央车辆购置税补助地方公路建设的方式仍保持不变,这意味着黑龙江省各级交通运输主管部门需要通过科学的项目支出预算管理向交通运输部申请用于普通国省公路建设所需的车辆购置税补助资金。

黑龙江省交通运输厅有必要借鉴相关省市区的成功经验,采取有效措施,积极争取黑龙江省发行地方政府一般债券筹措的债务资金能够更多地投入普通公路建设。

(四)进一步完善政府投资农村公路的基本思路

按照现行政策导向,用于农村公路建设项目的车辆购置税交通专项资金是采取切块管理的方式转移支付到省级人民政府财政的。如何将这部分资金按照项目管理的要求具体落实到具体的农村公路建设项目,属于资金分配决策考虑的事项,与农村公路投融资决策无关。

可借鉴河南省的做法,通过地方立法(出台地方条例或地方政府规章)的方式,明确省市县将财政一般预算支出资金中的一定比例的资金,专项用于农村公路建设与养护。

(五)利用PPP模式吸引社会资本发展高速公路等交通运输基础设施的基本思路

目前利用PPP模式发展高速公路采取的主要运作方式包括BOT方式和TOT方式。

1、采取BOT运作方式发展高速公路的基本思路

研究认为,黑龙江省受特定地理条件等因素的限制,未来预期的收费交通量不够理想,难以产生对社会资本投资的吸引力。对此黑龙江省要想利用BOT方式吸引社会资本投资建设本地区的高速公路,就必须要有新的思路,这就是采取国家认可的政府补助方式吸引社会资本进入黑龙江省高速公路建设领域。

2、采取TOT运作方式发展高速公路的基本思路

研究认为,伴随着财金[2014]112号的印发,黑龙江省人民政府通过盘活存量高速公路资产,将其收费权对外转让以筹措公路建设资金,已经具有了明确的政策保证。存在的主要问题是,黑龙江省存量高速公路资产的财务效益相对较差。对此要盘活存量高速公路资产、利用TOT方式为其他高速公路和普通公路建设提供资金也需要有新的思路。应当明确的一个重要事实是:转让高速公路收费权的价格,应当取决于其公允价值(或市场价值),而不是其建设成本。需要考虑的主要问题是:鉴于存量高速公路项目财务效益较差这一事实,省人民政府是否愿意冒着有关部门和社会公众对其导致国有资产流失的风险以10亿元左右的公允价值转让建设成本为40亿元的高速公路项目?如果不能打破这一禁锢,黑龙江省要通过TOT方式盘活存量高速公路资产来融通建设资金几乎没有可能。

对此,能否进一步解放思想,转变观点,通过政策创新来推动交通投融资改革与发展,是黑龙江省能否利用TOT方式筹措资金的主要制约因素。

四、本项目研究提出的完善黑龙江省交通投融资政策的主要建议

(一)明确各级政府的交通事权和支出责任

按照中共中央、国务院、交通运输部和黑龙江省有关财税体制改革和事权划分的要求,在明确中央交通事权和支出责任的基础上,研究制订黑龙江省公路、水路等交通基础设施领域事权划分方案。根据事权的划分,建立与事权相匹配的支出责任体系和管理制度,调整完善与履行职责相适应的机构设置、人员配备和保障机制。

(二)建立高速公路与普通公路统筹发展的新机制

要进一步完善公路投融资模式,建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式。按照国务院和交通运输部的政策导向,积极探索高速公路与普通公路统筹发展的新机制。

要结合黑龙江省的特点和具体情况积极争取更多的中央车辆购置税交通专项资金投入高速公路建设项目;在财政实力不断增强和保证对普通公路建设项目投入的基础上,努力争取黑龙江省各级财政一般预算支出资金、特别是市县级财政一般预算支出资金投入本地区的高速公路建设项目。

要认真贯彻落实《交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》(交财审发[2015]67号)的精神,有效借鉴相关省份的成功经验,积极争取省政府通过发行一般债券筹措的债务资金投资建设普通公路,迈出新形势下深化黑龙江省公路投融资体制改革的新步伐。

课题组建议,通过预算安排进入公路基础设施领域的财政资金,包括交通专项资金、纳入一般预算支出的资金、政府一般债券资金和纳入政府性基金的政府专项债券资金,70%用于普通公路建设与养护;30%作为政府引导资金,以政府补助方式,吸引社会资本进入高速公路基础实施领域。

要努力争取各级财政、特别是市级财政进一步加大用一般预算支出资金对普通国省公路建设项目的投入。

努力争取通过地方立法(出台地方条例或地方政府规章)等方式,明确省市县将财政一般预算支出资金中的一定比例的资金,专项用于农村公路建设与养护。

(三)重塑融资平台新机制

密切关注国家有关政策的最新发展,采取有效措施,重塑黑龙江省高速公路集团公司融资平台新机制。如果修订后的《收费公路管理条例》不再允许公司制企业承担建设与管理政府收费公路的职责,则黑龙江省高速公路集团公司则有必要在特许经营框架下,通过承担特许经营高速公路的建设与养护职责,迈出深化公司改革的新步伐。

(四)利用PPP模式建设与管理交通运输基础设施

结合黑龙江省的实际情况,积极探索政府与社会资本合作(PPP等模式,引导和鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与交通运输基础设施等投资、建设、养护和运营;支持各地通过投资补助等方式,优先支持引入社会资本的交通基础设施项目;建立中央交通专项转移支付资金和省级交通专项资金用于支持本省政府与社会资本合作项目的运行机制。

鼓励各市县探索通过设立交通产业投资基金和发展基金的方式为交通基础设施建设筹措资金,建立稳定的资金保障机制;推动省市县三级政府建立支持交通运输发展的地方政府举债融资机制,防范和化解交通运输政府性债务风险。

(五)进一步加强和完善项目支出管理

用于交通基础设施建设与养护的财政资金,包括交通专项资金、一般预算支出资金和地方政府债务资金,是通过项目支出预算管理予以安排的。交通基础设施项目支出预算管理的质量和水平,在很大程度上影响和制约着能够筹措进入交通基础设施领域的财政资金。对此有必要进一步加强交通基础设施建设项目的项目支出管理,按照财政部门的要求充实与完善省市县交通运输主管部门和所属交通事业单位等各级项目库建设,为进一步争取车辆购置税交通专项资金投入黑龙江省交通基础设施项目以及黑龙江省各级财政一般预算支出的资金投入交通基础设施建设项目奠定基础。