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有关收费公路发展的再思考

来源:本站原创    点击数:    更新时间:2014-11-9

有关中国收费公路发展的再思考

周国光

(长安大学经济与管理学院,西安,710064

1.问题的提出

2013年底,中国高速公路总里程达到10.44万公里,有可能超过美国,首次在世界上位居第一。到2030年,中国要建成约26.5万公里的普通国家公路和11.8万公里国际高速公路目标的提出以及静态投资4.7万元的资金需求[1],对中国进一步利用车辆通行费制度来推进新的公路投融资体制改革,提出了新的要求;而伴随着20135 《收费公路管理条例(修订案征求意见稿)》的印发所引发的新一轮对中国收费公路政策的讨论,再次将该问题推向了风口浪尖。

由于目前社会各界普遍将公路基础设施视为本应由国家提供的公路产品[2],也许是导致对公路收费质疑的主要原因。虽然萨缪尔森提出的公共产品理论已经有几十年的历史,但不可忽略的事实是:该理论并不完整,仍需进一步充实与完善。用公共产品理论来作为反对公路收费的理论依据,本身就具有先天性的缺失。在现阶段,按照社会公众的选择(公众选择论)来作为制定与完善公路收费政策的依据,也许更符合完善社会主义市场经济体制的需要。

建设与养护为公路用户提供通行服务的公路基础设施所需的资金,最终还是由社会公众来提供的。可供选择和讨论的主要问题是:(1)是由全体社会公众、全体公路用户还是特定公路用户来提供资金?(2)以怎样的方式提供资金?由于对这一问题存在不同的观点和看法,形成了不同的公路投融资体制,也使得收取车辆通行费成为当今交通经济管理的热点问题之一。

自从198411中国第一个收费基础设施:利用贷款修建的广深公路中堂大桥建成通车开始收费,以及198412月国务院第54次常务会议决定采取贷款修路、收费还贷政策至今,已经将近30年了。近30年来,收费公路为促进中国公路建设事业、特别是高速公路建设事业快速发展所发挥的重要作用,全国各界人士有目共睹;没有收费政策的支撑,2013年底长达10.44万公里的高速公路网的形成,按照目前已经取得以及有可能在将来取得的交通专项资金和一般财政预算资金支持力度的测算,至少要推迟20年以上。对此可以认为,尽管在实施过程中存在着各种争议和需要解决的具体问题,但车辆通行费政策对中国公路建设事业快速发展所做出的巨大贡献,应当给予充分肯定。

但不可否认,在理论界与实务界,对是否需要继续发挥车辆通行费政策的作用、以及如何发挥起作用仍存在看法上的巨大偏差;在是否需要支持、鼓励和引导民间资本进入公路基础设施建设领域的政策导向和具体实施上,党中央和国务院、交通运输部等中央有关部委以及地方人民政府及其交通运输主管部门等各级政府部门出台的相关文件中体现的政策导向,仍存在一定的偏差和矛盾,这在一定程度上对收费公路事业的健康和有序发展以及党中央、国务院倡导的支持、鼓励和引导民间资金进入公路基础设施领域政策导向的贯彻实施带来了一定的负面影响。

对此,通过必要的研讨和政策研究,努力在有关收费公路发展的大是大非理论与实务问题上大成共识,已成为是否需要促进收费公路科学、有序发展的当务之急。

2.对中国是否需要继续发展收费公路的认识

笔者有关这一问题的基本观点是:未来中国不仅需要发展收费公路,而且需要通过必要的政策导向,使得收费公路事业长期存在,为中国公路建设事业的协调、可持续发展做出新的贡献。

主要理由有两点:

1)发展收费公路是解决公路建设事业快速发展与公路建设所需财政资金相对短缺矛盾的有效举措。笔者认为,在这一问题上存在的主要认识误区是:认为财政实力的逐步增强,财政应当有能力为公路建设提供所需资金。

而现实是:随着财政收入快速增加,财政支出增长的幅度更大。中央和地方财政状况并未因财政收入的快速增长而得以好转,相反,支出增长的压力越来越大。所形成的结果是:近年来国家财政赤字仍居高不下,地方政府通过发行债券来环节财政压力的呼声越来越高。除了实行转移支付的中央交通专项资金以往外,各级政府能够用于公路建设的资金仍寥寥无几。2013年全国财政支出中,除了用于公路基本建设项目的车辆购置税2233.61亿元的车辆购置税交通专项资金以外,包括成品油税费改革专项资金在内,用于公路新建项目、改建项目和特大型桥梁建设的财政资金分别只有656.44亿元、402.33亿元和12.58亿元,合计约占2013年公路建设投资13692.20亿元的24.14%。这意味着,大多数公路建设资金仍需要收费政策来借款或吸引民间资本投入。这是目前的一个基本格局。这个基本格局至少在“十二五”期间不会发生明显变化。

2)能否通过减少对其他行业和领域的投资来加大对公路建设投入的政策建议,使得公路收费政策有可能逐步退出历史舞台?如果采纳这一建议,笔者认为为至少在现阶段,这是一个糟糕的公共财政政策选择。

社会各界要求用财政在资金来满足对公路建设资金投入的主要依据,是认为公路属于公共产品,属于国民经济与社会发展重要的公益性基础设施。而事实上,这一观点从未在现代经济学专著或国际经济学大师们的观点中得到证实。我们不可忽略这一事实:我们经常以美国为例来说明用财政资金建设与养护公路的正确性;但美国目前平均每个家庭都至少拥有两辆小车,而截止2013年底,中国还至少有75%的家庭是无车族。美国公路体现的效益,覆盖了所有的家庭和几乎所有的人口,而在中国,公路的效益仅直接惠及不到25%人口的有车族。但这不到25%的人口却主要汇集的是对媒体具有决定性影响的官员、专家学者和实业家,而超过75%的无车族对媒体的影响却无足轻重。按照北京大学教授郑也夫先生的观点,北京的有车族大约只承担了北京道路修建费的19%[3],这意味着大多数的无车族实际上是在为有车族埋单。

相比较而言,在中国,教育、医疗甚至住房都应当体现比公路更强的社会公益性,至少这些方面的效益几乎覆盖了全国所有的家庭的人口。有限的财政资金如果希望真正发挥公共财政的作用,与其投入到公路领域,不如投入到教育、医疗、居民住房等领域,可以体现更明显的社会公益性,可以使更多的群体和人口受益。

一个不容回避的事实是:取消收费政策,直接收益者只是25%的有车族;而财政资金则需要全体社会公众来缴纳。贫困群体购买商品,与其他群体相同,需要缴纳的17%的增值税等税款不会减少一分一毫。这意味着,有车族在享受免费使用高速公路效益的同时,无车族却在为这些行为埋单。这对75%的无车族有失公允。这一观点并不新颖,早在18世纪,著名古典经济学家亚当.斯密在其《国富论》中已作出了相关的论述。

这是一个深层次的理论问题,还需要通过进一步深入研究和高层次的研讨来予以明确。

3.对进一步完善收费公路政策的建议

3.1构建以高速公路为主体的收费公路网络体系

道路级差效益理论认为,只有新建的公路能够向过往车辆提供级差效益,收取车辆通行费才是合理的。随着中国公路网络的发展与完善,技术等级为二级及其以下的公路已在逐步丧失其级差效益,取消其收费应在情理之中。

参照美国、英国、法国、意大利、澳大利亚等发达国家的做法,除了独立大型公路桥梁和隧道外,收费公路基本上都是高速公路。对此,交通运输部在2011年将除了高速公路以外的普通公路都界定为不收费公路,应当是一个正确的收费公路发展政策导向。

在现阶段一个时期,例如2020年以前,可以考虑保留利用收费政策建设一级公路的导向;在2020年公路大规模建设告一段落后,可利用不断增加的车辆购置税专项资金偿还建路贷款和回购收费权,使一级公路逐步退出历史舞台,使中国的公路收费政策与国际上主要国家保持趋同。

4.2应当充分利用民间资本建设与管理高速公路

应当按照党中央、国务院明确的政策导向,毫不动摇地支持、鼓励和引导民间资本(包括国有和国有控股资本)进入高速公路建设领域,这是中国完善社会主义市场经济体制的内在要求。

民间资本、特别是非国有资本采取BOT方式建设与运营管理公路中存在的问题需要正视,但不应当因噎废食。

要建立并逐步完善有中国特色的公路特许经营制度,明确并科学规范政府部门、特许经营授予方和项目公司在公路特许经营中各自的权利、义务和违约责任,通过建立并逐步完善科学必要的退出与经济补偿机制,有效维护国家、社会公众以及项目公司各自的合法权益。目前政府政策不稳定,缺乏科学合理的补偿机制,是影响民间资本投资公路基础设施建设的重要原因之一。

对于财务效益不理想的高速公路建设项目,有必要借鉴马来西亚南北高速公路和北京地铁四号线的成功经验,通过政府补助的方式来增强这些项目对民间资本的吸引力。到20147月底,西部地区的贵州、云南、陕西等省级交通运输主管部门先后提出了政府补助高速公路建设项目的政策主张。

通过必要的政策导向吸引国外资金进入中国公路基础设施建设领域是一个不错的建议。这有助于借助国外公路经营的成功经验来促进中国公路管理体制不断发展与完善。

20147月底,中国内地仅有广西阳朔至鹿寨高速公路建设项目引进马来西亚MTD集团大约16亿元的项目资本金。这方面的力度还有必要进一步加大。

4.3进一步完善收费公路管理体系

要完善收费公路管理体系,以下三个问题值得关注:

1、《收费公路管理条例》对收费公路的最长收费年限作出的限定,也许并不符合收费公路发展的客观要求。我们也许混淆了特许经营年限与收费年限的关系。在西方国家,高速公路特许经营期限届满,政府可以做出终止收费的决定,也可以特许该企业或者其他企业继续经营该高速公路。对此,世界上第一条特许经营高速公路:意大利米兰至莱克斯高速公路从1924年建成通车开始收费至今,仍在继续经营收费;特许经营期限将于2024年届满。但没有迹象表明,该高速公路届时将停止收费。在位于加拿大多伦多市的H407高速公路,政府特许项目公司收费经营99年,从2000年开始,至2098年为止。在美国,芝加哥市政府和印第安纳州政府分别于2005年和2006年将已经收费了将近50年的芝加哥绿色通道和印第安纳收费公路以99年和75年的期限转让给国际财团组建的项目公司。相比较之下,《收费公路管理条例》规定的经营性公路25年和30年的收费期限显得偏短,很难适应利用民间资本建设高速公路的要求。适当延长收费年限,或者采取新的收费期限管理体系,已成为当务之急。

2自从20世纪80年代中期收费公路在中国内地登上历史舞台以后,收费公路的交通量一直划分为收费交通量和免费交通量两类。免费交通量起源于政府部门车辆对收费公路免收车辆通行费的政策要求,但并没有明确的政策规定。中国内地第一个涉及收费管理的规范性文件:交通部、财政部、国家物价局于198815联合印发的《贷款修建高等级公路和大型桥梁、隧道收费车辆通行费规定》(交公路字[1988]28号)中,并没有涉及何种车辆可以免交车辆通行费。直到2004913国务院公布的《收费公路管理条例》(国务院令第417号)中才开始允许过往高速公路的“军队车辆、武警部队车辆,公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车,以及经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆,免交车辆通行费”;同时提出对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆,可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免交车辆通行费”。但在绝大多数地区的高速公路收费管理实务中,不仅政府部门的车辆一直在享有免交车辆通行费的权利,并且一些企事业单位和高速公路周边地区的居民,也一直以各种理由谋求免费使用收费高速公路的权利,在一定程度上有损项目公司的合法权益。

进入21世纪以来,由于各种因素所致,有关地区对特定车辆免收或减收车辆通行费的政策,在不断涌现;开辟绿色通道、白色通道、黑色通道、教育通道等的呼吁,一直在此消彼长,为项目公司的投资经营带来了更多的不确定性。2012724,《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(国发[2012]37号)要求在春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日的连休日,7座及以下载客车辆免交车辆通行费。各地机场高速公路是否免费通行,由各省(区、市)人民政府决定。

在现行政策下,这意味着高速公路BOT项目公司全年将有20天不能向过往车辆收取车辆通行费。目前高速公路收费交通量中小客车交通量一般占7080%;考虑到小客车的收费标准平均为其他车辆收费标准的三分之一,则该项政策的实施将导致高速公路BOT项目公司全年通行费收入减少68%。由于重大节假日期间仅小客车停止收费,其他车型还需要照旧收费,对此收费管理工作没有任何减少,这意味着该项政策的实施对高速公路BOT项目公司全年营业利润减少的影响至少在20%以上。

但社会公众似乎对此还不够满意。陈玉明等撰文提出的将公路免费通行时间顺延的要求[4],在一定程度上反映了这种社会心态。

《实施方案》中只要求切实“做好与收费公路经营者的沟通,争取其理解和支持”,并没有考虑给予收费公路经营者必要的经济补偿。这实际上是对收费公路经营者的一种侵权行为。如果政府还贷公路的还贷问题还有可能纳入财政大盘子统一考虑,或通过延长收费年限来予以解决,则侵权主要涉及的是高速公路BOT项目的投资者。

3、一些交通运输主管部门负责人对“收费标准偏高”的主观判断,对建立与完善科学的收费标准管理体系,造成了一定的负面影响。进入21世纪以来,虽然美国以及英国、意大利、法国等欧盟国家在国际金融危机和欧洲债务危机对国民经济与社会发展不利影响的状况下仍在不断提高通行费标准,但由于各种原因所致,中国在GDP按照年均10%左右速度增长、高速公路建设成本不断攀升的同时,通行费标准却面临着下调的压力。

事实上,从按期还本付息、或者收回投资并有合理回报的要求来看,全国大多数地区的收费标准实际上是偏低的。从相关媒体的报道来看,也存在着2011年以前普遍将高速公路行业视为暴利行业到2012年初开始将高速公路行业归类高风险行业的巨大偏差。首都机场高速公路、京石高速公路、南京禄口国际机场高速公路、广佛高速公路、广深高速公路等少数高速公路项目盈利较高的现状并不具有代表性。正如同姚明、李娜、刘翔等人的高收入,并不代表中国人都肥的流油。

参照西方国家管理的成功经验,针对经营性公路收费标准的管理,有必要按照收回投资并有合理回报的原则在特许经营协议中约定收费标准调整机制,有效维护民间投资者的合法权益,促进收费公路事业健康、可持续发展。

主要参考文献

[1] 刘兴增等:40万公里国家公路网规划发布[N],中国交通报20136211

[2] 王燕弓等:坚持完善收费公路政策需要澄清的若干问题(上)[N],中国交通报20136243

[3] 郑也夫:轿车论战,回首廿年[N],南方周末201487日第31

[4] 陈玉明、田建军:公路“免费通行”能否顺延几天[N],工人日报2012813