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研究所周国光教授接受记者采访,表达了公路项目融资的观点

来源:本站原创    点击数:    更新时间:2014-11-26
公路项目融资 PPP、产业基金哪个“强”
2014-11-20 00:00:00     中国经济导报
经济导报记者|赵超霖

    按照交通运输部的规划,到2030年我国要建成约26.5万公里的普通国家公路和11.8万公里国家高速公路,静态投资约4.7万亿元。4.7万亿元,相当于越南2013年GDP的4.6倍。钱从哪里来?随着今年十月《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的下发,依靠地方融资平台举债进行公路建设受到制约。人们将热议的目光投向PPP等融资“新宠”。不过,中国经济导报记者近日在采访中了解到,PPP并非解决公路融资问题的“万能药”。“对于项目风险或预期绩效不甚确定的项目,不适于采用PPP模式。”有专家表示。
    与此同时,交通产业基金也已“入选”公路融资重要渠道。中国经济导报记者从相关渠道获悉,相关政府部门正在开展交通产业基金的课题研究。未来,在公路项目融资中,PPP、交通产业基金孰轻孰重将立见分晓。

别被PPP“热昏头”

    从我国公路建设的资金来源看,普通国道以政府财政性资金为主;高速公路则主要依赖地方融资平台,形成以平台债为主,专项资金为辅的融资体系。2013年,全国财政专项资金约占2013年公路建设投资24.14%。这意味着,76%的公路建设资金需要通过借款或吸引民间资本投入。
    随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的下发,一方面,一味依靠政府隐性举债的日子即将过去,以城投债为主要代表的“旧”地方政府融资模式或将退出历史舞台,而另一方面,鼓励社会资本投资,PPP模式、项目收益债将担大任。国家发展改革委早在今年5月就公布了首批80个基础设施等领域鼓励社会投资项目,其中就包括24个交通项目。国家发展改革委基础司在今年上半年开展了多个相关课题的开题、评审工作,释放出其进一步探索交通领域吸引社会资本方式方法的信号。
    作为社会资本进入交通运输领域的一项尝试,PPP模式近来受到外界的热捧。“公路建设不要被‘PPP热’冲昏头脑。”拥有多项PPP项目咨询经验的大岳咨询总经理金永祥见证了2003年~2008年上一波PPP的热潮,他告诉中国经济导报记者,当时很多失败的PPP项目是由于前期准备不充分。前期准备工作包括划清责权义务、设计好利益分配机制、界定好项目风险和解决措施以及订立完善的协议。“福建泉州刺桐大桥项目就是一起代表性案例。作为曾被树为典型的、国内首例BOT项目,如今的局面却不尽如人意。”
    20世纪90年代初,为了缓解交通压力,福建省泉州市政府决定建一座跨江大桥,通过多次沟通,泉州市名流实业股份有限公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按6040的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”作为项目公司,以BOT模式投资、建设及运营刺桐大桥,特许经营期为30年。但在1994年后,泉州市政府又陆续修建了7座跨江大桥,对刺桐大桥造成了“分流”;2004年以后,跨江的8座大桥中,仅有刺桐大桥还在收费,通车费降低的情况进一步雪上加霜,从而导致政府方与运营者的矛盾日益尖锐。究其原因,表面上看是客观条件发生了变化,新建的几座大桥改成免费,影响了当初原本收费的该大桥的收益情况。但更深层次的原因还在于前期工作准备不足。借用财政部某专家的话讲:“刺桐大桥靠一个简单的红头文件就解决了一开始非常重要的契约形式的问题,没有全套的契约设计,那么以后所有的不确定性都将产生,本来是PPP的合作伙伴关系,却变成了一个实际上高低不对等的博弈”。

不具有代表性的“典型项目”

    政企合作,复杂而专业,如果准备不周全,处理不得当,不仅会使企业遭受损失,有时也会令政府“倍感压力”。在陕西,就有这样一条总被业内人士挂在嘴边的一段公路。
    1996年,陕西省人民政府将全长20.1公里的西临高速公路20年的收费权以3亿元的价格转让给香港越秀集团在陕西成立的项目公司——陕西金秀交通有限公司,这也成为陕西省引进社会资本建设公路基础设施的第一个成功案例。该项目的转让期限从1996年10月1日开始,到2016年9月30日为止。
    然而,该项目转让行为在社会上颇具争议,主要原因是由于西宝高速公路、临渭高速公路、渭潼高速公路于1995年至1999年相继通车后,西临高速公路的交通量大幅度增长。2000年至2013年,西临高速公路通行费收入累计达到20.49亿元。高额的通行费收入让陕西省人民政府、陕西省交通运输厅饱受国有资产流失的非议。
    尽管如此,该起项目转让在当时而言是一个双赢的决定。长安大学交通投融资研究所所长、教授周国光向中国经济导报记者介绍说,西临高速路转让经营权换来的资金,被投入到陕西另一条高速公路的建设中,创造性地解决了公路建设资金不足的问题。公路经营权转让对资金短缺的陕西来讲,无疑是一种资金尽快回笼周转的好途径,为陕西赢得了宝贵的发展时间。
    不过,由于担心遭受国有资产流失的非议,陕西省在公路建设多元化的探索上变得更加小心翼翼。与四川、贵州、广西、广东、安徽等省份相比,陕西在公路交通基础设施领域引入社会资本进展不算理想。
    据周国光的介绍,为了贯彻落实2005年国务院出台的“非公36条”,陕西省曾于2005年10月面向社会推出了17个高速公路项目进行招商引资,但这些招商引资项目基本上没有落实。
    为了贯彻落实国务院于2010年5月出台的“新非公36条”的精神,陕西省人民政府于2011年5月再次面向社会推出了16条总里程1530公里、估算总投资1590亿元的高速公路项目进行招商引资,拟采用BOT方式进行建设。但直至2014年10月底为止,招商引资工作并未取得实质性的进展。一位参与过此招商过程的业内人士表示,“此举是为了迎合中央文件精神所做的工作,多流于形式,切实的准备工作寥寥。在主持此项工作的相关人员看来,即使不作为,也不能承受国有资产流失的‘罪名’。”截至2013年底,陕西省建成通车的高速公路共4363公里,其中约95%属于政府还贷公路。而已经建成和在建的BOT模式高速公路,一共只有4条。“陕西省政府有必要进一步解放思想,转念观念,才有可能将党中央、国务院有关精神真正落实到位。”周国光说。

政策期待更多变化

    除了地方政府需要改变思想外,为吸引社会资金进入,业界还期待国家在交通领域对于社会资本有更优惠的政策出台落实。南开大学交通经济研究所刘勇博士对中国经济导报记者说:“收益好、车流量大的高速公路基本都已建成。待建高速公路普遍收益率较低,民众对于公路收费也是意见颇多。为提高对社会资本的吸引力,盈利情况好的项目要加大开放力度,税收、补贴等优惠也要落实。”
    此外,一些专家认为,相关政府部门也应对经营性公路的建设给与更多鼓励。收费公路由于投资主体、资金来源等的不同分为政府还贷公路和经营性公路。“从前几年各部委发布的相关文件看,国家鼓励的还是政府还贷公路。”周国光分析说。政府还贷公路的主体是不以盈利为目的的法人组织,是非企业法人。
    从社会资本逐利角度看,若要吸引更多社会资本参与公路建设,势必需要建设更多的经营性公路。“此前的导向与现在的发展出现了矛盾,各部委之间还在协调。”周国光如是说。“就如同在2006年国家提出盘活存量资产,而对于公路来说的最佳途径就是转让还贷公路收费权。而国家又严格限制收费权的转让,两种导向出现了矛盾。”
    国家发展改革委基础产业司原司长黄民在今年5月份曾表示,完善国家投资、地方筹资、社会融资相结合的多渠道、多层次、多元化投融资政策,逐步建立高速公路和普通公路统筹发展机制。
    考虑到民众对于公路收费的反感和PPP的逐利基因,相关部委也在积极研究有关交通产业基金的课题,该基金是具有引导基金性质的政府性基金。据刘勇介绍,交通产业基金早在几年前就一直在研究,但鲜有推出。

·名词解读·

    PPP(公私合营):政府通过与民营企业建立伙伴关系来建设和经营项目或提供服务。其中特许经营是吸引民间资本的重要手段(政府授予民营企业在一定时间和范围提供某项公共产品进行经营的权利)。主要包括以下形式:BOT(建设-经营-转让)BTO(建设-转让-经营)、LBO(租赁-建设-经营)、TOT(转让-经营-转让)、O&M(运营和维护的合同承包)等等。